集体林产权改革与林农合法权益保护

二、目前林农权益保护的制度障碍

法律对产权主体权益的保护具体通过三种方式来体现:一是通过授权性规范，对产权人根据其意愿、行使其法律许可的对其土地所拥有的所有、占有、使用、收益和处分的权利；二是通过禁止性规范，禁止任何部门、单位和个人侵犯土地产权人依法享有的权利；三是当产权人合法权益受到侵害时为其提供救济,对产权人依法提出的赔偿和诉讼请求,法律给予支持和保护。

（一）产权约束规则形式的政策化

在我国现行法律体系中，林业法仍然是一个十分薄弱的环节，完善的林业立法体系也没有建立，因此具体规范林业建设、林业发展的，主要是党和国家以及各级林业主管部门制定的林业政策。这个问题在林业产权制度方面仍然存在，集体林产权关系不仅为立法所规定，更多表现为“政策性权束的集合”：在林地产权方面，确立了林地的国家所有和集体所有，所有权和经营权可分离，但立法对经营权的具体权能规范不完善，必须借助林业政策予以规定；在林木方面，林木的处分同样受到林业政策制约。这种产权约束规则的政策化倾向，不利于保护林农的合法权益。政策缺少稳定性，缺少透明度，政策的制定和执行容易受到少数人利益集团的影响，政策在具体实施过程中容易产生以政策代法的现象，从而侵害林农合法权益。同时，这种政策化不利于鼓励林农，易使林农和实际产权运营者（集体组织领导）产生短期化行为，因此不利于维护林农长远的利益。“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。产权的一个重要功能就是为实现外部效应的更大程度的‘内部化’提供行动的动力。”[vi]因此，产权约束规则必须尽可能通过立法予以完善。

（二）产权主体不清晰与经营行政化

林业产权制度是约束人们如何利用森林、林木和林地这些资源的行为规则，它首先要解决这些资源归谁所有，其次要解决这些资源的占有权、使用权、收益权和处分权。从法律规定上看,我国的森林产权概念是比较明确的，即国家、集体拥有林地的所有权，个人可以按照法律的规定取得林地的使用权；国家、集体和个人都可以拥有林木的所有权。但在占有、使用、收益和处分权层次上的规定就相当模糊了。依照国家宪法和相关法律均有明确规定，目前我国集体林的产权主体是乡、村集体经济组织和村民小组。但这种笼统地谈论林权归属没有太多的实质意义,因为产权理论“所要决定的是存在的合法权利，而不是所有者拥有的合法权利。”[vii]因此关键的问题是要在明晰所有权主体的基础上，进一步明确所有权主体的代表者,明晰林地、林木、森林的实际占有、使用、收益和处置权利的归属问题。然而正是对这些问题的规定上,我国并没有建立一套完整的、与市场经济发展和社会福利要求相一致的产权制度。在现实中，集体林产权的实际经营权多落乡镇政府以及村民委员会等基层组织手中，因此林地、林木和森林资源的经营行政化现象普遍存在。事实上，由于乡镇政府和村委会并不适于充当林农权益的代表者，由于“角色差距”的存在，这些基层组织实际扮演的角色因不同现实情境而与期望角色（理想角色）产生背离，即因“角色冲突”，“压力型体制使得其成为农民权益侵害的转嫁者”；因“角色知觉”，村委会成为具有独立利益的集团使其成为农民权益的直接侵害者；因“角色紧张”，村委会的财政状况使其成为农民权益保护的无为者。[viii]
（三）产权权能设置不合理

从产权权能结构角度看,产权总是以复数形式出现的“权利束”，包括占有权、使用权、收益权和处置权, 如果以上一组权利完备地集中于一个主体时，这就相当于所有权的内涵。在实际的交易过程中，产权是可分解的，市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。但在集体林产权制度方面，产权权能设置不合理，存在诸多不合理的限制和约束，不利于维护林农的财产权益。如：《中华人民共和国森林法实施条例》规定，占用或征用防护林地或者特种用途林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用和征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。这些规定从根本上否定了农村集体经济组织对集体所有的林地的所有权，否定了集体应该对其享有的占有权、使用权、收益权和处分权；根据《中华人民共和国森林法》的规定，农户自己无论在国有或者集体林地上造的林，实行“谁造谁有”，但同时又规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，也就是说，中国集体林的所有者限制性地拥有处分权；另外，如果农民营造的是防护林或特种用途林，则不能采伐，这就等于“没有”收益权，因而也就等于没有所有权。上述木材垄断经营的规定、严格的采伐限额制度都限制了所有者的处分权，也带给所有者不完整的收益权。

（四）产权交易不规范

林业产权制度定义了产权持有者对林业资源的一系列权利，即对资源经营利用的控制程度和享有该资源所产生经济利益的范围,其核心是产权持有者如何从森林资源所实现的价值中分享应得的利益。产权交易，是林农实现产权功能、维护自身利益的重要体现。但在现有制度条件下，这种产权交易极为不规范，侵害了林农的合法权益。由于集体林产权主体的模糊性，林业产权关系的政策化软性约束，使集体林产权交易缺少交易安全，受人为因素影响大。由于目前林业产权权能配置不合理，尽管森林、林木的转让、拍卖、采伐利用权都应是林权权利人的权利,但在现有法律和政策框架下,这种处分权没有任何自由可言,经过层层控制审批,处分权实际名存实亡,流于形式。尽管广泛实现了承包责任制,推行活立木“谁造谁有”、可以转让的政策,但由于林木与林地不可分,林木的交易实际存在着对林地的占用,活立木无法自由买卖。这些都不利于维护林农的合法权益。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net