地方财政问题一直困扰着政府部门及理论界，但长期以来，我们的注意力基本集中在如何提高政府特别是中央政府的财政收入上，对地方财政收支的管理讨论不多。然而，正如“财政联邦主义”理论所指出的，财政收支职能在政府层级间的配置直接决定着政府的效率。如果忽视地方财政收支的基础作用，那么任何财政政策的改进都将失去意义。本文通过比较中国和一些发达国家及转轨国家的地方财政收支状况，找出我国地方财政收支总量和结构上所存在的问题，并提出一些改进建议。
一、地方财政收支总量的比较
对地方财政的讨论，不能不立足于所谓财政联邦主义的理论。财政联邦主义包括支出职能和征税权利如何在各级政府间分配，它是一国经济政治发展到一定阶段的产物（Oates,1972）， 按照马斯格雷夫（Musgrave,1959:181～182）经典表述，“财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据各地方居民的偏好不同而有所差别；而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责。”中央通过财政政策与货币政策的运用调控宏观经济，并稳定社会秩序，保障国家安全；地方政府则主要从事资源的合理配置，追求经济效率。由于这种功能上的差异，导致了各级政府财政收支总量与结构上的区别。特别是各国的政治经济发展都存在路径依赖问题，政治体制和经济体制的特征加剧了政府功能在不同水平分布的差别，从而导致了国与国之间财政收支总量和结构的差异性。从世界各国的发展道路看，分权化是一种大趋势（Oates,1998a）， 但在此过程中，分权的程度、形式、及效果等因具体情况而有所不同。
中国的渐进式改革形成所谓“经济联邦主义”（钱颖一等，1998），反映到财政上，就是财政收支总额大头在地方的现象。表1和表2中的数据支持这一结论。从表1、表2中可以看出，1994～1997年间地方政府财政支出平均占财政支出总额的71.49％， 同期地方政为财政收入平均占财政收入总额的48.46％。
我们把中国的财政收支状况与美国及一些转轨国家相比较，也许能说明财政联邦主义与经济联邦主义之间的区别。表3给出了美国1954 ～1987年间的财政支出状况。该表显示，尽管美国地方政府的财政支出额逐年上升，但其占财政支出总额的比重只是在1979 年以前略有上升，1979年以后便下降至某一水平。从具体数字上看，1981～1987年美国联邦政府财政支出占财政支出总额的比重平均62.35％，即使从1954 年算起，该比重平均数仍达61.52％，这一比例比中国要高很多， 我国1994～1997年间该比重平均为28.52％，1994 年以前这一比重也大多在三分之一左右，这说明改革以后我国中央政府自身的功能远远未落实。
我们再把中国的数字与一些转轨国家比较。表4给出了1993年东欧7国的财政支出状况，1993年匈牙利等5个转轨国家（其中两个缺数据）的中央政府财政支出占财政支出总额的比重平均为32.64％， 这一比重与我国相当，而这些国家恰恰也是在改革过程中出现了经济分权与政治分权不对称的状况。为了解决这一权利不对称的不良后果，匈牙利等国正进行较彻底的政治分权（Bird,et.al,1998）， 以适应财政联邦主义式的经济体制。表5描述了1993年7个转轨国家在不同级政府间进行经济责任划分的情况。除了公共企业由中央和地方共同负责外，其它的社会责任大多明确划分给中央或地方，这样做可以减少政府间的责任推诿现象，也可以为进一步的政治分权打好基础。我国分税制实行以后，经济权利似乎得到了明确的划分，然而，社会责任主要采取中央与地方分担的方式，其结果必然造成政府之间的扯皮，中央常常把财政支出责任推给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视，地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身的利益要求，结果中央的调控力越来越弱，地方政府的官员无人监督。另外，中央政府的不守信用也直接导致了地方政府的欺上瞒下行为（Ma Jun,1995）。
表1 中国中央和地方政府的财政支出 单位：亿元
年份 财政支 中央财政 地方财政 地方财政 地方财政支 县乡级财政
出总额 支出占% 支出占% 地出额 出占GDP% 支出占GDP%a
1980 1228.83 54.26 45.74 562.02 12.35 -
1985 2004.25 39.68 60.32 1209.00 16.88 -
1990 3083.59 32.57 67.43 2079.12 11.35 -
1991 3386.62 32.21 67.79 2295.81 10.79 -
1992 3742.2 31.28 68.72 2571.76 9.94 10.82
1993 4642.3 28.26 71.74 3330.24 9.65 9.24
1994 5792.62 30.29 69.71 4038.19 8.57 7.66
1995 6823.72 29.24 70.76 4828.33 8.13 7.93
1996 7937.55 27.1 72.9 5786.28 8.34 8.30
1997 9233.56 27.43 72.57 6701.06 8.81 -
1998 10771 28.97 71.03 7651 9.62
注：a列为样本数据。本表其余部分为官方统计数据。
资料来源：《中国统计年鉴》1998，《中国统计摘要1999》， IMF《国际金融统计》1998，调查样本资料。
表2 我国政府财政收入状况 单位：亿元
年份 财政收 中央政府财 地方政府财 地方收入占地方财政
入总额 政收入占* 政收入占* 总收入%*
1980 1159.93 24.52 75.48 -
1985 2004.82 38.29 61.61 -
1990 2937.1 50.21 49.79 -
1991 3149.48 45.36 54.64 -
1992 3483.37 44.17 55.83 -
1993 4348.95 35.82 64.18 67.0
1994 5218.10 66.12 33.88 66.6
1995 6242.40 61.94 38.06 70.4
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