（二）
我们认为，由人大及其常委会以“一事一议”方式界定“公共利益”，有以下几个主要弊端。
其一，现行人大组织工作方式决定了人大及其常委会无法承受这一职责。我国人大与国外代议机关一样，实行合议制工作方式，我国人大在组织工作方式上又有自身的特点，即人民代表基本实行兼职制，开会的会期短，代表人数多。兼职制，是说人大代表在国家权力机关行使职责对他本人而言只是一种兼职身份，他还有自己的主要职业、主要工作；会期短，我国人大一般一年只开会一次，会期一般两个星期；代表人数多，适应了我国人口众多，民族众多，职业众多的需要，有利于照顾各方面的需要，反映各方面的声音，但也有着不易形成多数，不易统一意见的缺点。这几个特点必然在相当程度上会
影响人大工作效率。我国在县级以上人大设立了常务委员会作为常设机关，在人大闭会期间行使职权。但各级人大常委会一般两个月开会一次，每次会期一个星期左右，各级人大常委会与各级人大一样，具有法律效力的决定只能在会期内以一人一票的合议方式作出。人大常委虽然进行了专职化的试点，但步子较小。兼职制、短会期依然是常委会组织工作方式的特点。我国
经济则在相当长阶段会保持持续快速
发展，全国各地公益征收征用的数量是相当多的，以一个县为单位，一年少则数十起，多则上百起。每一次公益征收征用都由人大及其常委会审查，人大及其常委会难胜其任。
其二，标准不统一，造成社会混乱。“一事一议”的审查方式，从好处讲可以因地制宜，具体问题具体处理。但其弊端也是明显的，表现为对“公共利益”界定标准不统一，随意性较大。对于同一行为，某级人大及其常委会可以在以前认为是“公共利益”，在现在认为不是“公共利益”；相邻地区，在甲地认为是“公共利益”，在乙地认为不是“公共利益”。这种情况，会在被征收征用财产的群众中造成思想混乱，增加社会不稳定因素。我国是单一制国家，还是应讲法制的统一，全国各地原则上应遵循统一规则，规则本身也应相对稳定，不应频繁变动。做理论工作的同志应有一些实际知识，应体量实际部门的难处。每一次农村征地和城市拆迁政策的调整，对实际部门同志而言都增加了非常繁重的工作量。“一事一议”的方式，实际上是使“公共利益”始终处于一种不确定状态，而涉及的群众面又特别大，会影响社会稳定。
其三，潜伏着立法权与行政权合一的危险。我国不实行“三权分立”的
政治制度，而实行人民代表大会制度。各级人大及其常委会是权力机关，同级政府是同级人大的执行机关。但人大与政府之间仍然实行权力分工，人大及其常委会行使立法权、任免权、决定权、监督权，政府负责日常行政事务。具体到公益征收征用问题上，人大及其常委会制定一般规则，政府执行之，人大及其常委会再监督之。由人大及其常委会对公益征收征用“一事一议”地审查，存在着立法权吸收行政权的潜在危险。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手时，自由便不复存在了。” [6]立法、行政两权合一对公民权利的潜在危险是不待多言的。
主张司法机关对“公共利益”最终审定说的学者，一开始就设置了一个逻辑前提：“公共利益”与“征用权”关联密切，“征用权”属于“警察权”，“警察权”属于国家主权，国家主权具有绝对性、至上性和不可限制性，故“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。对这一所谓的逻辑前提，我们是有疑问的。日本著名宪法学者美浓布达吉指出，国权（主权）的最高性、不可限制性的真实含义是：“除（国家）自己限制之外，不能反乎自己的意思，受其他任何权力所限制的意味”，“国权的自主性，决非含有国权的无限制性的意味；唯仅含有不反乎自已的意思而受他人意思力的限制的意味。国权绝不是万能无限制的，不特有事实上的限制，即在法律上亦必不能无限制。但他的限制，不是从他人加来的，而是依自己意思自行加上的，这是自主的权力之所以为自主的权力的原故。”[7]“主权”一词现在主要是在国际法层面上使用，国家“主权”在国际关系上的不可限制性，也不是国家不受其所加入的国际条约的约束，而是指是否加入其条约受其约束，依国家自主意思力所定。宪法作为人民之间建立国家的契约，对国家权力予以限制，更是天经地义的事情。从这一层面讲，国家权力是可限制的，英国的《人身保护状》和美国的《权利法案》，基本内容之一就是限制警察权。况且，在德国古典国家理论中把征用权归属于警察权，是因为当时国家的主要职能是防务和治安，国家征用从属于这两个目的。在二十世纪进入福利国家阶段后，国家征收征用的目的已大大突破防务和治安的范围，更多的是提供社会福利这种公共服务，征用权能否再为警察权所包容本身尚存在很大疑问。
至于郑贤君教授所指出的公共利益具有具体性的特征，因时因地而不同，故无法适用统一标准的问题，这其实是成文法立法模式在任何时候都必须面对的问题，也是两千多年前中外思想家都已认识到的法治缺陷。古希腊的柏拉图指出法治具有一般性的特征，无法顾全所有个体差异，故法治只是贤人之治下的次优选择。我国战国
时代以韩非为代表的法家，也意识到“法治”只是适合“中人之君”治理国家。我们说公共利益会因时空条件的变化而变化，但我们也认为在一定时空条件下公共利益有相对的稳定性，故而可以抽象为具体的规则，这也是法治得以成立的一个基础条件。我们不要忘记，法治相对于“人治”，至少从形式上看，法治就是规则之治。
除此之外，我们认为，在我国“公共利益”由司法最终审定尚有以下弊端：
其一，导致司法权对抗民主，以法官的统治代替人民的统治。“公共利益”并不存在一个先验的标准，这一点直接决定了对其准确界定的艰难。甚至有学者指出，公共利益只能定义为一种抽象的秩序，作为一个整体,它不指向任何特定的具体目标。[8]从亚里士多德到当代的许多
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