由财政压力引起的制度变迁

三、财政压力决定改革的起因和路径　

（一）财政压力决定改革的起因

　　回顾历史，我们发现，几乎所有的重大的社会变革都有着深刻的财政压力的背景：发生在中国古代宋、明两朝中期的两次大变法，均肇始于财政长期亏空的积弊（《宋史》；叶坦，1996；黄仁宇，1990）。17世纪英国经历了两次革命（1642年爆发的由奥利佛·克伦威尔领导的内战以及1688年的光荣革命），也都和君主与议会的财政权力之争有关（金德尔伯格，1991；Braun,1975）。偿债压力不仅是法国大革命的直接起因，而且在整个18世纪后期，债务危机和由债务危机引起的通货膨胀始终左右着动荡的法国政局（Sargent and Velde，1995）。一战后德国由魏玛共和国一步步蜕变为专制政体，并最终使希特勒代表的法西斯势力能够执政，是与其战后承担巨额战争赔款而引起国家财政几乎濒于破产直接相关的（keynes，1919； ）。所有这些史实，似乎都在支持同一个假说，即财政压力决定改革的起因。

　　在我们看来，改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，首先是为了提高或至少维持国家的义理性水平。如果义理性水平可以保持不变，国家的政策大体上也不会变动。但是我们将强调指出，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的义理性将逐渐下降。这或可称为国家义理性投资的边际报酬递减规律。之所以如此，是因为：（1）由于上一节中提到的公民对社会福利的需求刚性，以及官员扩大预算规模的欲望，国家将不得不不断提高公共产品的产量。这意味着，随着时间的推移，国家维持义理性的难度越来越大；（2）在边界稳定的社会里，随着时间的推移，将出现越来越多的利益集团，利益集团在生产公共产品的决策中起重要影响，其总的趋势是降低生产效率和国民总收入（奥尔森，1982）；（3）随着利益集团力量的壮大，政治生活中的分歧将会加剧，潜在的竞争者增加，而国家的义理性是与潜在竞争者的数量成反比的；（4）一般而言，由意识形态提供的激励作用也会随着时间的推移递减。

　　与国家义理性投资的边际报酬递减规律紧密联系的是瓦格纳定律，即从长期来看，国家财政支出呈现出不断上升的趋势。此现象最早由19世纪的一位德国经济学家阿道夫·瓦格纳提出。之后，经济学家进一步用计量方法检验了这一假说的有效性（Lewis and Martin, 1956; Oshima, 1957），并提出了各种解释。已有的解释主要可归纳为以下几种：（1）经济发展的早期阶段，尤其是“起飞”阶段需要大量的公共资本形成（Musgrave,1969; Rostow,1971）；（2）公共消费品的需求收入弹性可能大于1，因而公共消费与私人消费的比率随人均收入上升而上升；（3）人口压力至少会影响到公共支出的绝对规模增加；（4）财政支出一旦扩张（比如在战争等危机时期被迫提高税率，扩大开支），则危机过去之后支出仍然不会下降（Peacock and Wiseman, 1961）。我们认为，国家义理性投资的边际报酬递减规律与瓦格纳定律的关系更为直接。由于国家的义理性投资边际报酬递减，则仅仅为了维持已有的义理性水平，国家就不得不不断提高财政支出。

　　义理性的下降迫使国家不断提高财政支出。财政支出持续增加的后果是引起财政收支的缺口不断扩大，财政支出的增长率超过国民经济的增长率。最终，出现了财政压力。财政压力使得国家无法再依靠原有的政策维持义理性水平不变，或者说，财政压力反过来会导致国家义理性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革。
　　从历史经验来看，在国家发动改革的时候，其官员体系和意识形态总是仍然保持着相当的稳定性。相对于财政而言，官员体系和意识形态之所以有更大的稳定性是因为：（1）官员是原有的体制下最主要的既得利益集团，所以他们是政权稳固的最大的支持者，同时，改革在很大程度上依靠官员的实际操作，所以一般情况下官员体系的变动并不大；（2）意识形态的建立需要很高的沉淀成本（sunk cost），因此成熟的意识形态会在较长时期内占据垄断地位，并随着时间的推移，变为深入人心的复杂而普遍的思想情感。所以，改革是在官员体系和意识形态基本稳定时自上而下的变革；财政压力是在官员体系和意识形态相对稳定时的改革动因。

　　国家寻求缓解财政压力的自利行为改变了产权规则，产权规则又影响到经济绩效，因此，本文的基本命题实际上说的是：政治决定经济。一个在经济增长理论中一直被忽视的重要现象是，经济的增长或衰退经常是在一国范围内出现的，这从某个侧面有助于说明我们的观点。

（二）财政压力决定改革的路径　

　　财政压力的出现，对国家的义理性提出了不容回避的挑战。国家将被迫调整原有的政治经济体制，以做出相应的应战，这便是国家主导的改革。当面对财政压力时，国家实际上有两种不同的对策。首先，既然公共产品产量过多是国家财政危机的直接原因，那么面对财政压力，国家直接做出的政策调整恐怕就是减少国家承担的公共产品生产数量，以此节省财政支出。我们称之为“甩包袱”。必须指出的是，国家“甩包袱”的同时，总是伴随着某些权利的下放。国家之所以甘愿下放权利，是因为经过利弊权衡，认为这样做是合算的。当然，国家也可以采取另一种对策，即更为努力地挖掘财政收入增加的潜力。鉴于从旧的经济部门中收取的财政收入已几乎达到极限，则唯一能够有所作为的就只能是向新兴部门征税。因此我们称之为“向新增财富征税”。

　　一般来讲，“甩包袱”和“向新增财富征税”实际上是改革过程中的两个不同的阶段。国家在改革中选择不同的战略，会在很大程度上决定改革的路径，也就是说，“甩包袱”和“向新增财富征税”这两个不同阶段的先后排序。以下我们试图证明，如欲获得改革的成功，则这两个阶段的先后次序是不可颠倒的。具体地说，如果“甩包袱”在前，“向新增财富征税”在后，就能减少财政收支缺口，促进经济增长，并由此提高国家的义理性；反之，如果“向新增财富征税”在前，“甩包袱”在后，则可能引起财政问题更加恶化，同时会遏制经济的增长动力，最后易导致国家义理性的进一步下降。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net