论转轨时期中国公共财政体系的构建

　　由图二可以看出，我国目前正处于趋向瓦尔拉一般均衡市场的转轨过程中，此间由政府和市场进行完全替代的调控都应占比较小的比例，经济调控和引导的重点应放在由政府为增进市场自身协调能力而进行的调控上。事实上，转轨时期政府与市场在资源配置中的作用是相辅相成的。图中浅色阴影部分就代表了政府进行市场增进的领域，其中产权的明晰、金融结构的深化与有效公共产品的提供是经济协调活动的主要内容，其中政府对公共产品和具有广泛外部性的商品进行供给或干预，通常能够促进民间部门在各个领域的自我协调能力。

计划经济 转轨经济（政府增进市场效率）准瓦尔拉市场

完全由市场进行资源配置

产权安排

金融深化

提供公共产品

（产生相机性租金）

经济调节基
本通过价格

机制进行
　　
完全由政府 政府增进市场自身
调控经济 弥补失灵的能力

图 二

四 、从财政运行的角度看中国公共财政体系的构建

（一）公共财政是转轨时期财政运行模式的合理选择

　　在传统计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。改革开放以来，随着我国经济市场化的推进，政府职能开始出现众多“越位”与“缺位”并存的现象，一方面财政仍在为许多不合理项目注入资金，另一方面却到处有对财政投入不足的抱怨。从表面上看，这些现象是由财政自身的困难引起的，然而问题的关键，却应当从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找，也就是选择怎样的财政运行模式。事实上，综观世界上实行市场经济制度的国家，财政职能虽然形式多样，但侧重点都是如何纠正和克服“市场失灵”现象为衡量标准，市场可以解决好的问题，财政就不介入，市场无法解决或解决不好问题，财政才必须涉足。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，“公共财政”作为一整套关于现实财政的假设，很好的解释了转轨经济中的财政现实，是国家财政在新的历史条件下合理的存在形式。当然，正如前面所论述，中国仍然是一个社会主义国家，国家最重要的任务就是通过创造财富来实现其职能，使人民的物质和精神生活得到满足，所以从总体上要把实现国家的经济职能提高到重要的地位。这样，社会主义市场经济中的财政内涵既有市场经济条件下的一般，即公共财政，也有社会主义条件下的特殊，即国有经济的管理，由此决定了转轨时期我国必须建立中国特色的公共财政模式。此外，转轨经济国家面临制度变革与经济增长的双重目标，因此政府的定位不能立足于同市场进行完全的职能替换，即政府不能简单的致力于弥补“市场失灵”，而应增进市场自我调节的能力，这一事实赋予了公共财政体系的“中国特色”以另一方面的重要内容。
（二）构建“中国特色公共财政”的现实选择

⒈ 制度优化与政策选择的基点——财政的可持续性

　　在进行中国特色公共财政的具体制度构建时，必须注重实现财政的可持续性，既使财政运行尽可能的满足以国家为主体、为主导的财力分配的现实需要，又不至于损害财力继承的未来需要及后代人的利益，从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。事实上，对于实现财政运行可持续性的基本内涵，可从三个方面理解：一是财政体系的运作应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。（郭代模、杨涛，1999）政府在进行制度建设和实施财政政策时始终坚持这一原则，才能使中国特色公共财政不断实现自身的完善。

⒉ 财政支出方面的制度完善与创新

　　我国长期以来对财政支出效应的研究不够重视，投入——产出或成本——效益分析也鲜为人见。反映在实践工作中，则是没有建立对财政支出的经济社会效应进行综合评价的一套有效机制。因此，切实加强对财政支出、财政约束、成本——效益分析的相关研究，不仅是重要的理论课题，也是解决我国当前财政困难、促进财政可持续发展的必须。具体来看，一是要在明确财政职能的基础上，重新界定财政支出的项目，把支出的重点放到社会亟需的公共产品或劳务上；二是要大力推行政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动，以提高财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；三是对财政资金分配后的使用情况加强监督和效益评价，并努力把相关的措施加以制度化；四是支出的选择要尽量避免挤出效应，防止“挤出”民营部门的有效需求，而应注重以财政投入引入民营部门的追加投资。

⒊ 财政收入方面的制度完善与创新

　　完善财政收入制度的首要问题是促进税制改革及结构的优化，逐步完善针对生产要素征收的税种、税目，用税收杠杆推进技术进步，走资源节约使用、要素优化组合的路子，也要改进针对企业和个人所得征税的税种、税目，借以调节非公有制经济税负偏低、个人收入过分悬殊和某些分配不公的问题，如内外资企业所得税的统一，以及包括遗产税、赠与税、证券交易税等新税种的出台。其次，要规范政府收入机制，继续推行费税改革，取消一切不合理的收费，对预算外资金大力整顿和加强管理，促进财政收入的规范化、法制化。此外，任何良好的税制都要依靠征收管理来体现，再严密周全的税制如疏于管理也必将流于形式。因此，加强税务稽查、推行税务代理，以强化税收征管，也是公共财政体系构建的重要内容。最后，对于国债的问题，既要看到其可作为政府实施积极财政政策的重要资金来源之一，又要看到在我国目前特定的国债运行机制下，过高的中央债务依存度已经蕴含了极大的风险。降低这一风险的根本思路在于继续推进财税体制改革，同时进一步优化国债管理和运用的相关制度，如坚决杜绝国债资金被用于非生产性项目，以及对国债的发行和还本交息方式进行合理的改革，此间适当借鉴西方国家的国债管理经验也是很有必要的。

⒋ 财政管理体制方面的制度完善与创新

　　1999年的分税制改革在我国初步建立起分税制财政管理体制的基本框架，但这次改革也表现出不彻底性，可以说是一个利益矛盾冲突的妥协方案。财政管理体制体现了国家财政运行的组织背景，牵涉到的主要是中央政府和地方政府之间的博弈，尤其是中央和地方的财政集权和分权问题。事实上，只有在实践中进行不断的制度创新，才有可能在体制安排上找到集权和分权之间的最佳均衡点。具体来说要进一步处理好各级政府间的事权划分、税种划分，针对各个地区财力不同的情况，归并和完善转移支付体系，并赋予地方政府以必要的税收立法权，努力建立适合省以下的分税制体系。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net