论转轨时期中国公共财政体系的构建

（三）以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配结合起来

　　党的十五大指出，要以按劳分配为主体，实现多种分配方式的结合。这既强调了坚持按劳分配这一社会主义的根本特征，又提出了必须接纳适应社会主义初级阶段的多种分配形式，如按资本、土地和企业家才能分配，这是我国社会主义分配理论和实践的一项重大变革。财政是社会分配关系中的主体，公共财政体系的构建自然要适应这一转变，要促使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。一方面，政府要继续贯彻以按劳分配为主的方针，防止严重的两极分化。这就要求采取有效的财政政策手段，如税收、社会保障和转移支付，来对社会产品的分配加以调节；另一方面，政府要鼓励各种分配方式的运用和完善，这也要求财政致力于理顺按生产要素分配的机制，如建立对国有企业领导者的合理的经济激励机制，对资本密集型产业和私人的资本性收入给与适当的税收优惠、提高农民收入等。总之，社会分配机制的优化，正是中国特色公共财政体系的重要建设目标和存在基础。
（四）以公共财政为主导，把规模、结构、效益结合起来

　　构建中国特色公共财政体系，本质上是以国家为主体的分配关系的进一步优化，最终表现为本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。首先，财政规模的合理化是与“振兴财政”的目标紧密结合在一起的。事实上，我国目前的财政规模十分有限，不仅使政府的宏观调控职能受到限制，而且某些地区政府基本运作的维持也发生困难。19世纪的德国经济学家瓦格纳曾正确分析预测了在一国经济腾飞的初期，公共支出总是随人均收入提高而不断增长的规律。但改革开放以来，我国的财政收支规模却曾长期处于下降趋势，直到近年才有所好转。优化财政规模，要注重对收支结构的优化，更要重视财源建设，支持高效益产业的发展。对于财政结构的优化，一是要使国家财政适应政府职能的转变，退出某些竞争性领域，而加强对某些必要公共事务的参与；二是要进行财政收支结构自身的改革，如费改税、税制优化、完善政府采购制度等，使财政自身运作更加顺畅。对于效益的问题，实质上是对财政支出的效果进行监督、评价的问题。长期以来，财政理论界和财政部门往往只把财政局限在分配领域，而事实上财政资金分配后的使用情况也直接关系到财政活动整体效益，体现出政府的效率，因此，建立包括公共支出后评价制度在内的一系列机制，将对公共财政体系整体运作质量的提高具有重大意义。

三 、从财政职能的角度看中国公共财政体系的构建

（一）财政职能的现状分析

⒈ 具有长期合理性的财政职能

　　第一，国有资产管理职能有其长期存在的必然性。我国是社会主义国家，建设的是社会主义市场经济，国家（政府）作为分配主体拥有两种身份 政权行使者和全民所有制生产资料所有者；两种职能 社会管理职能和经济职能。因此，不断改革和优化财政对国有资产的经营管理，是符合我国的长期市场化目标的。

　　第二，进一步增加有效“公共产品”的提供。目前最基本的社会公共产品仍提供不足。如教育亟待加大投入，公共设施建设在许多领域滞后，已经影响了经济运行的大局。虽然这些职能的弱化有复杂的原因，但也说明财政必须通过必要的投资来满足起码的公共需要。作为公共财政的基本职能，其完善需要长期而艰巨的努力。

　　第三，规范市场，消除市场行为的外部不经济影响。从我国的市场发育来看，许多市场还不成形，有的市场虽已建立，但管理规范远远不够。大量的垄断、欺诈行为与市场价格的混乱都有待政府来处理。外部不经济造成的污染、生态问题也贻害无穷。这些政府职能的补位都需要财政来完成。

　　第四，社会收入分配与社会保障体系的完善。众多市场漏洞产生大批不合理的高收入者，而行业或企业间的职工收入水平的不平衡也不利于社会稳定。失业和离退休人员的大量出现也成为体制转轨承受的一项重大成本。在此，财政不断强化这些方面的调节和分配机制，是适应我国将长期处于社会主义初级阶段、又需要尽快确立市场经济体制这又一事实的。

⒉ 具有短期合理性的财政职能

　　第一，关于政府仍作为市场投资主体问题。首先，地方政府过多介入行业投资方向，进一步加重了重复建设和产业结构的不合理。同时，政府充当市场投资主体，既对私人投资产生挤出效应，又不利于市场主体的自我完善。但从目前我国正处于特定的体制转轨和市场转型的背景来看，政府的这些职能又具有一定合理性。而随改革的不断深入与经济形势的好转，这些职能的主动削弱甚至取消也是必然的。

　　第二，关于积极财政政策的问题。我国目前需求不足的现实，要求政府实施积极财政政策以刺激经济。但积极财政政策也同时会带来众多负面影响，如赤字和债务的剧增，因此不应当也不可能把积极财政政策作为财政的一项长期职能来加以实施，应当在承认其短期合理性的同时，注重在财政职能的现实需求与长远需求之间需求相对平衡。
⒊ 非合理性的财政职能

　　第一，收费项目众多，摊派严重，可以说是政府目前最应改变的职能。这虽然不仅是财政自身的问题，但由财政主导的费税改革将在很大程度上有利于改变这一局面。事实上，收费的随意性比较强，标准混乱，已经为大量的非生产性“寻租”现象开了方便之门。对此，国家财政不仅要实现不合理职能的“退出”，而且要实现费税改革的成功，尽量使公共物品或劳务的供给量可以达到具有效率的最佳水平。

　　第二，对民营企业、中小企业的支持仍显不足。财政职能的非合理性不仅在于某些现有职能的不合理，而且包括政府应有经济职能的缺位。从这个意义上说，政府采取包括财政、货币政策在内的众多经济手段，不断优化民营企业、中小企业的生存发展环境，才能使市场充满活力，对民间部门建立直接或间接的支持机制对国家财政来说是十分必要的。

（二）公共财政职能构建的思考

　　在就财政职能的一般和特殊进行了总体分析后，我们必须针对公共财政职能的构建进行更深层次的思考。首先，人们传统上认为政府控制和市场机制是解决资源配置问题的替代机制，当出现所谓政府失效时，就可能采用政府干预。对此，西方经济学中的新古典学派与凯恩斯主义并无根本差异。然而，由于政府的“协调失灵”可能比“市场失灵”问题更具根本性，因此应当在思路上确立为：政府的作用在于补充培育民间部门的协调秩序，而不是完全替代民间部门。具体到我国的市场化实践中，就要一方面由政府为民营主体发展提供良好的激励机制，以促进社会生产能力的提高和经济繁荣。同时，在民间部门尚未充分发展的情况下，政府退出众多领域的调节也是不现实的。因此，在对公共财政的职能进行完善时，财政手段必须用来增加民间部门的经济协调能力，事实上，政府增加公共产品或劳务的提供，以及为创造一个有利的市场环境而进行的干预，将能够促既民间部门协调能力的强化。此外，在实现公共财政职能时，应当尽量消除机制不合理所造成的非正常寻租行为，而努力为市场主体提供“相机性租金”，即租金的实现视业绩而定（青木昌彦等，1998），例如我国的出口退税政策，以及对高新技术产业的税收优惠。总之，体制改革的深化将扩大我国的公共领域，而这一领域的边界将取决于政府同民营部门在市场上进行博奕的结果，因此，完善公共财政职能的根本思路就是应有利于政府利用有效的经济手段来增进市场效率，最终建立以制度和事先的规则作为经济活动基础的资源配置机制。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net