乡镇财政体制创新与财政解困研究

　　㈥、按照区分来源、分别负担的要求，合理化解乡村两级债务，规避乡镇财政风险。乡村两级债务是目前困扰乡镇财政运行的一个核心问题，特别是在加大治乱减负力度和即将推行农村税费改革的背景下，乡镇债务的化解更加迫切，也更加困难。如果化债消肿工作没有做好，就会进一步扩大债务规模，引发财政危机，造成恶性循环。我们认为，化解债务应从四个方面着手：一是要依据有关法律法规，全面核查清理债务，区分情况，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还债还贷的计划性和主动性。要发动干部集思广益，采取企业破产清算、受益对象承担、拍卖资产抵偿、清理“三角”关系、高息借贷挂息、安排专款归还、强制节支还债和呈请上级豁免等多种办法，分轻重缓急，以付息为主、还本为辅，逐年清偿债务，防止债务负担转化为财政短收和垫付风险，影响财政平衡和政权稳定。二是要正确处理农民减负与乡镇化债的矛盾，依法依规大力组织清收税费欠帐。要根据数额大小和农民实际承受能力，制订清欠计划，分期分批抓落实。三是乡镇党政主要领导政绩考核要把任期内化解债务情况作为一项重要内容，并进行严格的离任审计，防止乡镇政府或财政部门盲目举债和为企业、个人担保。四是要加强新借债务的管理，切实增强新建项目和受益单位的偿债意识，建立还贷准备金，完善责权利和借用还相统一的债务管理机制，确保不给乡镇财政增加新的债务负担。对政府举债建设的公益性项目，也要落实项目资金和工程质量终身追究责任制，实行跟踪审计，发现违法违规违纪问题，要及时、坚决地追究责任。

　　㈦建立规范的转移支付制度，倾斜贫困乡镇，让农村休养生息。根据乡镇基础设施建设落后、扶贫攻坚任务较重、历年积存债务较多而且抗拒自然灾害能力较弱的实际，中央和地方各级政府应考虑加大对乡镇（尤其是贫困乡镇）转移支付的力度，在出台增资补贴政策时应对乡镇重点倾斜照顾。我们建议，中央在集中地方财力时应将乡镇一级排除在外，至少应通过转移支付将乡镇上划的两税全额返还经济欠发达的乡镇。在当前乡镇负债较重、运转困难的情况下，中央应考虑出台政策豁免乡镇因农村基金会兑现而举借的债务。县市本级财政也应以自给为目标，逐步削减乡镇的体制上交。对乡镇体制的调控，应通过科学合理地确定收支基数，着重解决乡镇之间的财力不均衡问题。同时，各级财政对乡镇的转移支付可引入奖惩机制和有偿使用机制，避免出现“会哭的孩子有奶吃”的不正常现象，以充分调动乡镇政府开源节流的积极性，消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。

　　㈧、真正建立乡镇一级国库，推行国库集中收付制度。一级财政，必须有一级国库。乡镇国库是乡镇财政独立运行和行使财权的必要条件，可以起到“聚财渠”的作用。因此，必须根据《预算法》和《国家金库管理条例》的规定，建立和完善乡镇国库，推行国库集中收付制度。财税部门收缴的各项税费款项必须及时足额缴入国库，严禁滞留、挪用和坐支。国库资金除用于拨付预算安排的支出，经由财会集中核算中心直达个人工资帐户或政府采购供应商、劳务提供者之外，不得用于其他任何方面的开支；要规范国库日常管理，理顺财税库之间的业务往来关系，准确办理库款的留成、报解、上划及结帐工作，保证乡镇财政资金安全、有效地运行。

　　㈨、进一步推进财政法制建设，强化预算约束和依法征管。一是要大力化解乡镇财政预算计划与征管部门收入任务之间的矛盾，强化依法征管，避免收入空转。通过建立财税联系会制度，合理测算和分解收入征管任务，落实收入目标责任制，确保收入目标与预算计划的一致性，避免年终因国税、地税部门短收而使财政决算虚列收支；通过建立工商各税、车船税、屠宰税和农业税、农业特产税等主体税源的分类台账，实行户籍化动态管理，全面掌握税源情况，增强征管工作的主动性；通过建立乡村两级税收征管网络和协税护税组织，加大稽查力度，有效遏制偷税、漏税、抗税、欠税和借税、垫税、挖税、转税等违法违规行为，防止收入流失和收入虚假。二是要处理好乡镇财力有限与党政领导投资决策行为随意的矛盾，加强预算约束和人大监督。在收支包干基数下达以后，财政部门要根据乡镇人大通过的年度预算严格管理收支，并将预算执行结果逐月公开，接受社会监督。对乡镇党政领导临时动议的支出项目，要报经人大审议并在机动财力或超收财力中安排，否则应不予办理，以确保收支平衡。三是要加强对行政事业单位的财务监控，进一步理顺财经秩序。在对各行政事业单位实行零户统管或财会集中核算之后，仍要防止单位设置小金库，隐匿收入，自收自支，逃避财政监管和审计监督。