乡镇财政体制创新与财政解困研究

　　 ㈠、走出“乡镇财政可有可无”的误区，确立乡镇财政体制创新的思路。乡镇财政是我国五级财政管理体系中最基层的一级财政，对巩固基层政权、保证人民群众安居乐业具有十分重要的意义。那种认为“乡镇财政可有可无”的说法，将乡镇财政管理体制的缺陷归究于乡镇财政的建立，存在着极大的片面性，必须予以澄清。一级政府要有一级财政，一方水土要养活一方人。我们认为，对现行乡镇财政体制的弊端，要从有利于规范县乡财政分配关系，有利于调动各级政府理财的积极性，有利于为农村经济建设提供稳定的资金来源，有利于把乡镇财政建设成职能齐备的一级实体财政等角度出发，狠抓调整与创新，首先，要改变“双轨制”的运行方式，按照分灶吃饭、分级分税的原则，科学规范、易于操作的原则，倾斜弱者、兼顾县乡两级利益的原则，合理划分财权与事权，真正体现乡财乡理，乡事乡办，实行完整意义上的分税制财政管理体制；其次，要适应经济形势发展和政权体制变化，按照相对稳定和适时调整相结合的原则，体制期限与乡镇政府换届相一致的原则，实现乡镇财政管理责、权、利的统一，充分调动乡镇抓发展增收、抓改革节支的积极性与创造性。

　　㈡、正视“地方税层层分享”的问题，合理确定乡镇财政的当家税种，建立完善的地方税体系。要按照分灶、分税的原则，改变乡镇部分税收层层分享、层层集中的做法，建立相对独立和稳定的乡镇财政税收体系，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使乡镇拥有自己的当家税种，以此激励乡镇从长计议、培植税源和自求平衡，提高保障乡镇事权支出需要的能力。我们建议，乡镇固定收入应包括农业税、农业特产税、契税和乡镇级企业所得税、营业税、个人所得税、房产税、土地增值税、车船牌照使用税、屠宰税等，对其他与中央和省市县共享税种，应尽量提高乡镇留用比例，原则上留用部分应在50%—80%。其他设置在乡镇的县级及县级以上的企业税收，乡镇也要分享一定的比例。可以想见，乡镇财政固定收入划定以后，农业特产税、屠宰税、土地增值税、耕地占用税和营业税、企业所得税等税种将成为乡镇财政收入的重要增长点，乡镇政府通过引导结构调整、推进资本营运，可以较好地建立起稳固的收入体系。

　　㈢、科学设计乡镇财政体制的体制模式，合理界定乡镇财权与事权，划分收支范围。乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。我们认为，中央和省市县各级政府对乡镇应该享有的财权要予以充分保障，对乡镇应承担的事权予以明确划分，彻底解决乡镇责权利相背离的问题，将面向乡镇基层和适合乡镇管理的人、财、物权下放，真正做到乡人乡管、乡财乡理、乡事乡办，从根本上强化乡镇财政的基本职能，促进乡镇政权建设、经济发展与事业进步。在管理模式上，应根据因地制宜、灵活机动的原则，在划分税种、核定收支的基础上，对不同经济基础、不同发展水平的乡镇，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴、递减补贴和自负盈亏的政策；在人事管理上，要打破部门利益至上、条块分割管理的格局，对那些本该由乡镇政府管理的部门，要全方位下放机构、人事管理权，使乡镇真正成为一级实体政府；在预算管理上，要保持财政资金的完整性，坚决将各单位的预算外资金全额纳入乡镇财政综合预算，统筹分配，规范管理；在支出范围上，要根据乡镇财政承担的社会管理、公共服务和收入征管、宏观调控等方面的职能，重点保证乡镇干部教师工资和行政、政法、文化、卫生、农林水及其他各项事业支出，以及与乡镇事权相关的公共基础设施建设和维护支出。对基础教育和一些跨乡镇的基础建设项目，则应作为乡镇财政和县以上各级财政共同负担的范围。

　　㈣、着力转换理财观念，推进支出结构调整，逐步建立乡镇公共财政框架。一是要按照一级财政、一级预算的要求，统筹政府财力，建立独立完整的乡镇财政预算体系，把土地、城建、治安、计划生育等各个部门取得的罚没收入和行政性收费全额纳入财政管理。二是要树立集约理财的观念，全面推行部门预算、政府采购制度和国库集中收付制度改革。通过规范部门预算、政府采购预算和社会保障预算的编制程序，细化编制内容，接受人大监督，实行财会集中核算，使财政预算分配趋于透明，政府消费行为趋于规范，资金运行限定在国库单一帐户这个唯一渠道。三是要按照小政府、大社会和队伍精干、服务优质的要求，结合机构改革，大力压缩财政供给编制，保持在相当长的时期内乡镇党政机关及下属部门人员编制总数的稳定，从而节减人头经费和行政管理经费。四是要根据公共财政的基本职能，大力调整乡镇财政的供给范围和支出结构，在保证工资发放和政府机器运转的前提下，逐步增加对公益性基础设施建设、社会化服务体系建设、社会保障和农业、教育、科技等方面的投入，优化经济发展环境。 同时，要逐步创造条件，将应由社会和市场承担投入责任的非公益性事业单位，剥离出财政供给的范围。

　　㈤、按照精兵简政、减负增效的原则，推进农村各项改革，为乡镇财政体制的健康运行创造条件。一是要巩固乡镇机构改革的成果，大力裁减财政供给人员，推进人事管理体制改革。重点是通过撤并乡镇党委、政府的内设机构，下放“七站八所”以及垂直部门的管理权限，归并相近相关职能，实现机构总数和财政供给人数的同步减少；通过加大中小学校结构布局调整的力度，严格教师资格管理，确定合理的师生比例，减少教辅人员和后勤服务人员。今后，乡镇增加财政供给人员，应在不超过编制总数的前提下，实行逢进必考、公开选拔，以此实现对财政供给人员数量和质量的源头控制。二是要大力推进财税征管体制改革，优化征管秩序。我们建议，针对目前财税机构分设存在的一些矛盾和问题，应推行乡镇财政、地税机构“统一领导、合署办公、分别管理”的征管模式，以加强乡镇财政与税务部门之间的工作协调，优化财税部门依法征管的环境，进一步降低征管成本，提高征管效益。三是要大力推进社会保障制度改革，逐步把乡镇干部、企业职工和广大农民纳入社会保障的范畴，妥善解决好乡镇干部、企业职工的医疗保险、失业救济、退休工资发放和最低生活水平保障的问题。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net