乡镇财政体制创新与财政解困研究

　　表四：部分乡镇财政2000年负债余额统计表 单位：万元

　　 4、发展功能异常脆弱。要吃饭就没有钱搞建设，要建设就只能让工资欠帐。由于保工资、保运转困难，乡镇财政无力安排基础设施建设和企业发展投入，无力支持生产、经营和流通条件条件的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。近几年部分乡镇虽然搞了一些交通、城建等基础建设项目，也搞了一些多种经营基地和农业综合开发项目，但主要靠集资，靠借债，靠向上争取专款。调查中我们发现，绝大多数乡镇预算支出中，基本建设、企业挖潜改造、支援农业生产、农业综合开发等科目都是空白。 　㈡、乡镇财政困难的因由分析

　　 1、经济发展步伐趋缓。近两年来，由于省市县各级财政对农业生产、扶贫开发和企业解困的支持力度有减弱之势，乡镇经济发展遇到了许多困难。一是乡镇企业发展陷入困境。由于资金、设备、技术、信息、管理和市场等方面的原因，一些企业昙花一现，在激烈的市场竞争中倒下；一些企业进入“二次创业”但尘埃未定，生机不旺；一些企业未能适应形势发展进行必要的改制改组，经济效益较差，财税贡献率较低。二是农业经济结构调整进展缓慢。由于土地流转困难，农民科技素质仍然较低，市场观念尚未完全树立，因此资本营运较少进入农业领域。许多地方种养结构趋同现象严重，专业化生产和规模化经营难以开展，农副产品卖难的问题仍然严重存在。罗田、英山等县茶叶、板栗、蚕桑生产尽管形成了产业，但产业化链条延伸不够，加工增效困难，税收增长速度较慢。三是由于税费环境仍不宽松，农民消费能力有限，需求不足，个体私营经济和第三产业虽有发展，但与沿海发达地区相比，其发展规模和速度都有很大的差距。

　　 2、财政体制名不副实。基层反映，现行乡镇财政体制过于僵化，没有从实际出发顾及乡镇政权运转、社会稳定的最低保障水平。尤其是财权与事权不相对应的矛盾，体制上划不断增加和转移支付严重不足的矛盾，进一步加大了乡镇财政平衡的难度。一些乡镇领导对有几个问题始终想不通：一是中央和县市一级集中财力过多，特别是县乡两级在收支基数的测算和上交比例的确定上，倾斜县本级较多，相关政策的制定也完全是县市占主动，认真听取乡镇意见较少，这在一定程度上挫伤了乡镇当家理财的积极性。二是既然要分灶吃饭，就应分清收入级次和税费征管权限，鼓励自谋发展，自负盈亏，自求平衡；就应该控制一些职能部门利益的膨胀，纠正将一些属于乡镇管理的权限上划的行为，改变财权在上、事权在下、财权制约事权、事权拖累财权的不正常现象。三是教师工资上划应与分灶分税结合起来，由县级财政统收统支，而不能是工资来源由乡镇负责，支出却上划，使乡镇预算内财政变成了“半边财政”。洗马镇现有公办教师450人，按现行体制，县财政包干的教师人头经费为229万元，教师工资上划至县财政统一发放后，划走的收入将远不止229万元，届时该镇财政困难将进一步加剧。

　　 3、支出政策脱离实际。中央出台的一系列增支增资政策，就宏观经济形势讲，这些政策对拉动内需、刺激经济发展是效的。但是，由于黄冈乡镇财政困难问题由来已久，要用有限的可用财力执行这些政策是不可能的。按照目前干部教师工资人平1万元算账，乡镇现有财力即使全部用于发工资也难保兑现。前两次增资，中央通过转移支付补助了65%，但乡镇仍无法补充其余的35%部分。截止目前，还有20%的乡镇第一次增资政策尚未落实，大多数乡镇对第二次增资政策望洋兴叹。许多乡镇反映，这种全国统一出台、整齐划一的工资政策，忽视了地方经济发展水平的差异，也与企业职工和广大农民的实际收入水平差距过大。就乡镇而言，给干部教师频繁增资不是福音，而是给本来脆弱的乡镇财政火上加油。

　　 4、机构建制变动频繁。首先，乡镇党委、政府三年一换届，负责人变动频繁，许多乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。有的发展经济搞急功近利、竭泽而渔，有的热衷于搞“面子工程”，劳民伤财。有的乡镇领导人在思维方式和理财方法上既不能适应市场经济的要求，又不能发扬勤俭理财、艰苦奋斗的光荣传统，盲目冒进，什么样的钱都敢挪、敢收、敢摊、敢借、敢欠，特别是借贷较多而还贷责任不落实，投入大而产出少，造成乡镇债务象滚雪球一样越滚越大。其次，新一轮机构改革开始后，乡镇撤并的力度较大，黄冈市乡镇总数减少了三分之一，浠水县甚至减了二分之一，但由于精简分流干部难，闲置资产变现难，办公住宿用房紧张，多数乡镇遭遇到比撤并前更多、更具体的困难。

　　 5、自然灾害影响加剧。黄冈是个农业大市，靠天吃饭仍占主导地位。1997-1999年，黄冈连年遭受特大洪涝灾害，沿江乡镇防汛抗洪支出陡增，乡镇财政收入受到重大影响。仅1998年，沿江乡镇因外洪内涝造成损失24亿多元，使本来较好的乡镇收支形势急转直下。2000年和2001年，全市又遭受百年不遇的大旱灾，麻城、红安等县市塘干田裂，连人畜饮水都发生困难，因旱灾减产减收造成直接经济损失在12亿元以上。

　　三、关于推进财政体制创新，实现乡镇财政解困与振兴的对策建议

　　乡镇财政困难问题，从现象上看属于经济的范畴，但因其引发基层政权不稳和其他许多社会矛盾，实际上已上升为政治问题。2001年7月15日，财政部长项怀诚在西安召开的财政工作座谈会上指出：县乡财政困难尽管是发展中遇到的困难，但不能掉以轻心。要把解决部分地区县、乡财政困难问题，作为“十五”时期财政支持经济结构调整、缩小地区差距的一项重要任务，予以高度重视并采取切实有效措施，进行综合治理。要通过调整和完善省以下财政体制，缩小县、乡之间财政收入差距，缓解贫困县、乡的财政困难。对此，我们认为，要解决乡镇财政困难问题，除了要狠抓财源建设、促进经济发展，必须结合农村转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net