乡镇财政体制创新与财政解困研究

　　 3、与“分灶吃饭”的基本属性不对称，乡镇国库形同虚设。乡镇国库作为最基层的一级国库，是与分灶吃饭的财政管理体制相匹配的。据统计，黄冈市88%的乡镇建立了国库经收（代理）处，并基本建立了核算网络，能够办理财政收入解纳和预算拨款业务。但在调查中我们发现，乡镇国库运行存在两大突出问题：一是建而不用。如浠水县的一些乡镇解缴财政收入直接与县级国库打交道，乡镇国库名存实亡。二是运行不规范。一些乡镇国库在科目设置、帐户管理、收入汇缴和资金拨付上不符合政策要求，会计核算质量低下，不仅不能协助征收机关组织各种财政收入，监督提高收入运行质量，及时编报县市国库规定的各种表格，相反为了完成任务、体现政绩，不惜造假“空转”，丧失了应有的职能作用。

　　 4、与“一级财政”的基本职能不对称，统筹调控和监督管理职能弱化。乡镇财政作为一级财政，理应保持预算收入的完整性和预算支出的规范性，但由于行政体制和财政体制的“半拉子”状态，造成乡镇财政职能缺位和或弱化。具体表现为“四难”：对预算内外收入难统管，对部门利益难调控，对部门行为难监督，对违法违纪行为难处理。一方面，工商、城建、土地等许多非乡镇预算单位，本是乡镇预算外收入的大户，但因为是垂直管理部门，乡镇财政无法监管。即使一些乡镇推行了“零户统管”，也难以改变这种部门分割的局面。据蕲春县某乡镇调查，从乡镇企业、村组和农户的负担中，测算到预算外资金总量相当于预算内收入的2倍，但实际上反映到乡镇财政帐面上的，仅占50%左右，显然绝大部分预算外资金通过垂直部门流向了上面。特别值得注意的是，乡镇经济状况越差，预算外收入越大，而这一部分收入又大都不能为乡镇所用（见表二）。另一方面，多数乡镇对《预算法》执行不严，人大监督流于形式。有的乡镇党政领导为了应对上级检查和建设“政绩工程”，经常临时增加预算支出或举借债务，财政部门对这类增支项目应接不暇；有的乡镇党政机关在财政供给不足的情况下，带头违纪违规捞钱，如某乡镇2000年实现财政收入900万元，财政预算安排镇政府80万元，但该镇政府全年开支了335万元，其差额的255万元，多为摊派、违规收费和挪用专款所得，财政部门对这样的行为已司空见惯。

　　表二：部分乡镇2000年基金和预算外收入情况表 单位：万元

　　二、乡镇财政困难的表现与成因

　　目前乡镇财政困难简直到了无以复加的地步，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，地县财政勉勉强强，乡镇财政哭爹喊娘。”这一民谣比较准确地反映了乡镇财政的困境。

　　㈠、乡镇财政困难的主要表现

　　 1、收入征管异常艰难。突出表现在三个方面：一是收入计划增长过快，脱离税源实际。各县市除城关镇和个别建制较大的重点镇之外，多数乡镇缺乏较多的经济增长点。但是，近几年县市财政收入年递增率均在10%以上，严重脱离了发展速度明显减缓的经济基础。特别是由于农村流通资金越来越困难，粮食作价低，农民收入少，消费需求不旺，土地政策未解冻，因此农业四税相对稳定，国税、地税收入增长缓慢。二是减负得力和税源分散影响征管。一方面是农民减负力度加大，农业税、特产税和屠宰税的征管办法逐步得以改变，农村有40%的农户主要劳力外出打工、经商，土地抛荒现象比较严重，要增加税负难上加难；另一方面，税收征管手段比较原始落后，面对千家万户征管税费，难度可想而知。特别是有农民减负利剑高举在上，财税部门遇到抗缴、拖欠税费的“硬钉子”时，除了放弃别无他法，否则出了人命官司，谁也担当不起。洗马镇41个村历年欠缴税费480万元一直难以清收，2001年又发生新欠。三是债务负担和收入泡沫影响征管。由于前几年借贷垫税较多和财政支出政策不到位，造成财政收入因债务抵扣大幅“缩水”。浠水县洗马镇2001年9月前已完成为338万元的农业四税任务，但实际征收的现金和实物只有211万元，占任务的62.4%。余下的部分是再不可能收起来了，因为其中的120万元为乡镇借款凭证抵交，77万元为县财政以包干基数抵扣。

　　 2、收支矛盾异常突出。一方面，当前乡镇财政收入增长潜力小、征管难度大、成本高，指望多收多超不现实。另一方面，由上面出台、乡镇执行的增支政策极多。由于机构膨胀，供给人员剧增，工资调整频繁，教育、计生、农业等部门的法定支出增长具有刚性，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。据测算, 乡镇收入增长与支出增长的比例达到1:2.3，收入的增幅远远赶不上支出的增幅。在此情况下，要保教师工资上划，乡镇财政就只有虚列收支、挂帐、欠发工资或者举借新债了。以罗田县匡河乡为例，该乡2001年可用财力满打满算只有114万元，其中体制包干91万元，企业上交12万元，部门创收3万元，“五统”手续费8万元；而最低支出需要192万元，其中干部工资132万元，办公、会议、交通等各类经费60万元。“日子难过年年过”，资金缺口80万元自然是要“再想办法”。但值得说明的是，在各乡镇年年“收支平衡”的假象后，隐藏了巨大的收支缺口，隐性赤字是普遍现象。

　　表三：部分乡镇2000年财政供给和收支平衡情况表 单位：人，万元

　　 3、债务负担异常沉重。调查中我们发现，罗田、英山两个山区县乡镇负债远远少于沿江县市。英山乡镇负债总额为3000多万元，罗田为1450万元，而沿江县市平均每个乡镇的负债即在1000万元以上。洗马镇仅镇政府直接负债就达1500万元，在全县还算少的，目前仍以每年100万元以上的速度递增。据了解，乡镇债务的形成有许多方面的原因。一是政府借贷办企业、建基地而效益不佳；二是“普九”达标搞硬件建设；三是借贷完成税费上交或垫付利息；四是年终兑现欠发工资；五是兴建街道、道路和治理江河干堤。浠水县40多公里的长江干堤加固没有纳入国家计划，主要靠地方财政投入和向农民集资，仅此一项，部分乡镇增加负债100万元以上。还有的乡镇因为政府运转困难而被迫借债。问题还远不止如此，不仅乡镇财政负债余额巨大（见表四），乡镇政府也另有债务，村组负债同样触目惊心。黄冈市村平债务46万元，罗田县村级负债总额达1.2亿元，其中仅小学楼房建设负债即占53.3%。乡村两级债务缠身，严重影响了财政收入的稳定增长，加剧了干群之间的矛盾，预示着乡镇基层政权的重大危机：村里“撑”不住，镇里“镇”不住。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net