乡镇财政体制创新与财政解困研究

　　 一、现行乡镇财政体制的主要弊端

　　 同全国、全省财政体制改革的步伐相一致，黄冈市乡镇一级财政机构的设置始于1983年，经过财税分设和撤区建乡（镇）后，乡镇财政于1987年开始打破统收统支的格局而形成雏形。十几年来，乡镇财政体制经风历雨，大体有三个阶段的重要变化：1998—1990年，随着乡镇政权的完善，乡镇财政实行了“核定收支、比例分成”的分灶吃饭管理体制；1991—1993年，对分灶吃饭体制进行完善，实行的是“核定收支基数，收支包干，递增上交或定额补贴，短收超收自理”的管理体制；1994年以后，各地按照分税制财政体制改革的要求，开始实行“划分税种、核定收支、增收分成、短收自补”的管理体制。这一体制实际上是一种包干体制和分税制并存的“双轨制”。尽管在执行过程中，各县市根据经济发展进行了一些调整，但其实质仍体现在两个方面：

　　一是在“核定收支、收支挂钩”的基础上，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴和超收分成。如麻城市对经济基础好、中、差三个档次的乡镇，分别实行递增上交、定额上交、定额补贴和超收全留的政策；罗田、黄梅和浠水三县实行“核定收支基数，收入全额上解，支出同比例拨付，收支整体挂钩，超收分成”的政策，一定三年不变；红安县则依靠烟财政的支撑，对全部乡镇区分情况实行定额补贴。在收支基数的确定上，各县市采取的方法也不尽一致。如武穴市1999年至今的乡镇财政体制，收入基数以1997年决算收入的25%、1998年决算收入的50%和1999年预算收入的25%计算；支出基数则以1998年底财政、编委共同核定的供给人员编制为依据。英山县2000年乡镇收入基数以1997一1999年收入任务平均数的30％、1997一1999年收入实绩平均数的30％和1997一1999年收入基数平均数的20％、2000年预算任务的20％等四项合计数平均递减3％后，再按收入规模分档、按比例增长后作为当年收入基数。

　　二是对税费种类进行划分，确定乡镇收入范围。英山县明确乡镇财政包干收入的范围包括：乡镇范围内的国税、地税部门征收的工商各税（不含中央和省级收入）和财政部门征收的农业税（正税部分）、农业特产税。在乡镇的县直国有企业所得税、特产税、耕地占用税、契税、农村教育费附加、国资非转经收入，不进入乡镇收入基数和参与分成，但纳入年终目标考核。武穴市明确乡镇收入范围包括：乡镇级企业所得税、营业税、个人所得税、房产税、土地增值税、车船牌照使用税、屠宰税、农业税、农业特产税和契税；乡镇与中央的共享收入，即增值税的25%；乡镇与省、市的共享收入，即城镇土地使用税的30%、耕地占用税的55%，印花税的80%，城市维护建设税的90%；资源税的50%。

　　总的来看，现行乡镇财政管理体制打破了原来苦乐不均、鞭打快牛和县市财政包揽过多的格局。乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。但是，乡镇财政毕竟诞生时间不长，独立性差，现行体制受到诸多因素的制约，很不完善，突出表现为“四个不对称”：

　　 1、与分税制的改革要求不对称，上下级财政之间的利益冲突日渐加剧。一是税种划分过乱，分税分灶不彻底。乡镇没有主体税种，消费税全额上划和增值税75%上划中央后，乡镇只有税源分布散、征管难度大、征收潜力小的一些小税种，再经过省、市、县层层分成和调控后，真正能为乡镇所有的只有农业四税的一部分和工商税的一些零星税收，并且各县市之间差异较大，税种划分、资金留解比例各异。浠水县洗马镇仅财政部门征收的农业四税和教育费附加等收入为488万元，而县财政对该镇的人头经费包干基数仅为234万元，如果算上国、地两税收入，该镇财政对县以上各级财政的贡献率高达56%以上。二是乡镇上交过多，转移支付不规范。在被调查的21个乡镇中，多数乡镇在体制结算上实行的是分税收入服从包干基数的办法，除了上划中央和省级收入外，均向县市级财政作了贡献。乡镇财政收入以农业和小型工商业为支撑，但本级财政收入仍只占全口径财政收入的50%—90%。2000年，黄冈市乡镇一级上划中央收入近1.4亿元，比1994年增加0.7亿元，按照1：0.3返还系数综合返还率计算，净上交6000多万元。乡镇财政不仅对中央作了贡献，而且对县市级财政作了大贡献。据对武穴市“两镇一处”的统计，2000年共实现全口径财政收入2408.23万元，但本级收入只有1586.54万元，仅占65.88%；完成支出1166.67万元，仅占全口径收入的48.44%。可以说，正是由于延续了“双轨制”，县市级财政将一部分上交转嫁给了乡镇，乡镇为中央财政和省市县财政作了大贡献，中等以上经济状况的乡镇净上交的比例普遍占到全口径财政收入的50%（见表一）。从这个角度看，分税制并没有体现其“双赢”特征，富了中央，却穷了地方，尤其是穷了乡镇。

　　表一：部分乡镇2000年上划、上解收入情况统计表 单位:万元

　　 2、与财权、事权相统一的基本原则不对称，乡镇财政处处被动。乡镇政府作为最基层的政权机构，理应具备相应的财权、事权和人权。但事实上，乡镇现有的财权、事权和人权与政权要求极不对称。从财权上讲，可供使用和统筹调剂的财力极为有限，收入政策和支出标准全都是上面说了算，收入定死了基数，支出范围仍与旧体制基本相同，在财政收入增长速度年年人为高速增长的情况下，乡镇不仅难以享受超收分成的好处，相反要为完成收入计划以包干基数弥补缺口。不仅如此，多数县市对乡镇的财政体制一定三年，三年之间不管发生多大的收支变化，包干基数都不能改变，其结果只能是苦了乡镇。从事权上讲，“上面一口针，下面千条线”，乡镇所承担的行政管理和社会服务的事务一应俱全，尤其是基础教育、计划生育、社会治安、防汛抗旱、卫生医疗、街道建设和生产发展等，都需要去组织落实。从人权上讲，乡镇的绝大多数部门都是县市直部门的垂直与延伸，乡镇既管不到人员增减调配，又管不到收费纳税，却要负责其支出上解。这样的行政管理体制，使乡镇财政对多数部门的预算外收入难以干预，对税务部门完成征管任务难以协调。在“三权”分离的情况下，乡镇政府行使职能很大程度上依赖于县市一级的决策和调控，乡镇财政实质上也成为县市财政的附属物，处处被动应付，其基本职能难以发挥。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net