论市场经济下的依法理财

摘 要：国家的财政活动按法律的规定来进行，以满足社会上大多数人对财政活动的要求，这是依法理财的最基本要义，但不是依法理财的全部含义。从依法理财的贯彻和实施范围来看，主要包括财政的依法立法、依法执法和依法司法三个方面，而不是通常所理解的只是依法执法（具体的财政收支行为）。在实施依法理财的条件下，财政的权威来自于对法的运用的权威和垄断性，来自于对法的支持下的公共权力的合理运用。依法理财的实践主要是制度构建问题，这需要随改革的实践逐步推进与完善。

关键词：依法理财；内在要求；制度环境；制度构建

一、依法理财的内涵

直观地理解，依法理财就是国家的财政活动必须限定于法律规定的范围，不能超越法律的规定而随意运用公共权力从事财政活动。法对财政活动的限制并不是天生的。在专制时期，虽然财政活动也表现法的意志和内容，但立法和具体执行都是由专制阶级来完成的，所以此时的法律不是为了限制国家对财政的操纵而是为之撑腰，甚至助纣为虐。新兴资产阶级夺取政权的最重要步骤就是夺取国家的立法权和国家预算的管理权，将皇室财政变成公共财政。这种转变的第一层重要意义是使国家的财政活动体现出大多数人的意志，符合大多数人的利益，使财政活动的性质发生根本性的转变。第二层重要意义在于，由于资源的有限性，社会公众可以在社会资源的公共使用与私人使用之间作出抉择，使资源在公共领域与私人领域之间的配置和使用达到均衡，从而使经济分析进入财政领域成为可能，财政学也因此成为一门相对独立的经济科学。同时，由于政治程序的引入，才有了对财政的政治分析，从而产生各种财政政治理论，财政的面纱也因此被进一步揭开。

国家的财政活动按法律的规定来进行，以满足社会的大多数人对财政活动的要求，，这是依法理财的最基本要义，但不是依法理财的全部涵义。由于财政活动的特殊性，即既属于政治上层建筑的活动，按非市场的意志和规则办事，又属于经济基础的范畴，是一种对社会产品的分配。因此，财政分配活动必须体现出作为上层建筑的活动对它的要求，又要体现出作为经济分配活动，必须遵循市场规律的特征和要求。而一般的财政立法活动则主要是立足于财政的非市场特征，并不突出财政的市场特征（当然，财政立法要受市场规律的根本制约），这就是财政的成文法。与此相对应，财政的非成文法就是市场经济的客观规律对财政这种分配活动的影响和制约的精神，即类似于孟德斯鸠所谓的自然法（孟德斯鸠，１９７８）。所以，要正确地理解依法理财，除了要认识财政活动必须依照财政成文法行事以外，还要认识到财政分配活动也必须遵循财政非成文法——市场规则的要求，而后者则总是容易被忽视。

从依法理财的贯彻和实施范围来看，主要包括财政的依法立法、依法执法和依法司法三个方面，而不是通常所理解的只是依法执法（具体的财政收支行为）。所谓依法立法，就是在财政的立法活动中严格地按照法定规则和程序，同时将立法权主要集中于立法机关，尽量减少行政机关的受托立法，以克服行政机关自己约束自己的某些缺陷，使财政的立法体现出民意，实现民主和科学立法。所谓依法执法，是指承担财政收支执行职责的政府在具体的财政收支活动中严格地依照法律办事，真正体现出法律的权威，即使是在行使自由裁量权的时候，也要兼顾相关财政成文法与财政非成文法，而不是随意执法。所谓依法司法，是指司法部门在处理财政分配主体的（主要是政府）违法过程中准确、科学、公正地运用法律，以维护法律的尊严。依法司法能否真正地贯彻，在很大程度上有赖于司法机关是否具有独立性，能否不受左右地独立司法。

二、依法理财兴起的原因

在国家与社会的关系中，通常国家是高于社会的，这表现在国家的很多特权以及国家在社会生活中的主导性地位等方面，但国家为什么在财政活动中要接受法律的制约，并且有可能受到法律的制裁？

（一）合法性的内在要求

所谓合法性，就是在特定时期和特定条件下合乎正义公理性。国家的合法性是国家存在的最大、最高理由，它经常与社会正义、社会公理相联系，也是社会公众检验和接受其国家存在合理与否的最根本尺度。国家的一切活动，从其根本意义上讲，都是为维护其合法性而展开的。由于判断国家是否具有合法性的尺度掌握在社会公众的手中而不是国家手中，这就决定了国家的一切活动都要有利于社会公众的利益。这种外在强制变成国家承担大部分公共职责的内在要求，也为国家不断地改进工作效率，甚至推行某些强制性的制度变迁提供了最好的注解。
同样，作为财政活动的主体，国家在从事相关的财政活动时也必须考虑到合法性对财政活动的要求——依法理财。因为首先立法机关制定并颁布的法律就是要保证社会公众的利益不受侵犯，因而在财政分配的过程中，公众的合法财产不受来自公共权力的非法侵犯既是依法理财的基本准则，也是保持国家的合法性的表现；其次，国家还要保护公众的合法财产不受其他社会组织或个人的破坏，为此国家自身就必须要依法办事；第三，财政分配活动直接关系到国家与社会之间物质利益的分割，关系到社会公众的利益，其对合法性的影响尤为直接和明显。

就社会公众而言，他们对财政分配活动也有许多期望和要求，最为根本的则是希望国家的财政活动能依照法律办事，体现出他们的意志。为此，社会公众也有各种不同的评判标准，如国家机构的办事效率和办公条件，公共商品的质量和数量，等等。但是，由于信息的不对称性和不充分性，由于“搭便车”心理的影响，由于监督权力与监督机会在不同主体之间分布的差异，以及由于监督成本的巨大，广大的社会公众难以对国家的财政行为进行多方面的监督。但最方便、最需要他们监督的就是财政的收支行为，尤其是财政收入行为，因为财政收支直接关系到他们的利益，故此他们对此非常敏感，同时也成为他们检验国家是否具有合法性的最好和最直接的工具。因此，从这层意义上说，国家为了争取其合法性的持久存在，就必须进行依法理财。

（二）市场经济的发展以及社会民主的成熟

随着市场范围的不断扩大和市场关系的不断延伸，数量众多的市场主体从参与自由的市场交换中取得了巨大利益，他们的经济力量不断增大，对社会活动与政治活动的影响力也不断加大。这些市场主体也成为维护市场制度与市场机制的中坚力量，他们所掌握的强大的经济力量为此提供了可靠的物质基础。同时，平等、自由的市场交换又唤起了他们的民主、平等和自由的思想意识。经济上的可能与政治意识的转变，促使新兴的市场力量通过妥协或斗争，最终将国家的最高权力夺取到自己的手中，并通过设立自己的代议机构——议会来实施对国家的控制，这种控制主要是通过控制国家的立法权实现的，即议会制定的法律对整个国家都有效，使国家的行为体现出社会大多数公众的意志。这些市场力量首先开展的活动（甚至是斗争）便是获得国家财政权的根本性控制，使国家的财政活动服从和服务于市场经济的发展，其结果则是符合市场主体和社会公众利益要求的财政权力被掌握到议会的手中，并建立起相应的财政政治程序，从而置国家的财政活动于法律的框架之下。欧美等资产阶级国家大抵都是这样走过的。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net