完善我国审计法制建设的思考

　　[摘要]我国审计法制建设经历了创立、起步、发展和完善四个阶段。

　　我国审计法制建设的方向和思路，要立足于推动民主和法制建设，加强对权力的制约和监督，实现维护国家经济安全，关注政府效率等目标。

　　在国家审计的定位上，要从微观着手，对宏观经济作出独立判断。

　　重新构建我国的经济监督体系，审计部门的职能不应当体现在“综合性”，而应当体现在“高层次上”。

　　关键词：审计、法制、建设

　　一、我国审计法制建设取得了重大成就

　　1982年，我国审计监督制度正式写入《中华人民共和国宪法》，奠定了我国审计监督制度的法律基础，从此，我国审计监督制度进入从无到有，逐步发展的历史时期。与审计监督制度建设同步，我国审计法制建设也经历了以下四个发展阶段：

　　创立阶段：从1982年宪法到1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》的发布是我国审计法制建设的创立阶段。作为我国第一部专门的审计工作法规——暂行规定，贯彻宪法关于实行审计监督制度，是保障国家审计逐步实现制度化、法制化的一个具体法规，为我国今后的审计立法提供了重要依据。
　　起步阶段：从1985年到1988年《中华人民共和国审计条例》的发布，为审计法制建设的起步阶段。条例将宪法关于审计监督的原则、规定进一步具体化，对审计机关的任务、职权、领导体制、审计工作程序、内部审计、社会审计，以及被审计单位和审计工作人员的法律责任等，作了更为明确的规定。并确立了审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作；审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这是一部比较完整、系统的审计行政法规，初步构筑了我国的审计法律、法规体系。

　　发展阶段：从1988年到1994年八届人大常委会九次会议通过《中华人民共和国审计法》，这一阶段为审计法制建设的发展阶段。审计法按照我国建立社会主义市场经济体制的要求，总结了我国审计机关成立以来的经验，借鉴国外审计立法的有益成果，明确规定实行本级预算执行情况审计和下级政府财政决算审计。每年向本级人民政府和人大常委会提出审计机关对预算执行和其它财政收支的审计结果报告和审计工作报告，从而，确立了审计机关较高层次的法律地位，也确立了我国审计法律体系的基本框架。

　　完善阶段。从1994年至今为审计法制建设的不断完善阶段。这一期间，国务院于1995年7月颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》、1997年10月颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》。1996年审计署发布了《中华人民共和国国家审计基本准则》等38项审计规范，审计法律化、制度化、规范化建设的步伐进一步提速，审计工作开始走上了规范化轨道。1999年5月中央两办颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，赋予审计机关从源头上预防和治理腐败的使命。2000年以来，审计署先后以1、2、3号令颁布了17个审计准则。与此同时，各省、自治区、直辖市还结合当地实际，就经济责任审计、国家基本建设项目审计、内部审计等问题，积极推动地方立法和规章制度建设，颁布了一批地方性法规和规章。

　　目前，我国已基本上建立了以宪法为根本依据，以审计法及其实施条例为核心内容，以审计准则等规章为执行标准的审计法律规范体系。审计工作基本走上了法制化、规范化、科学化的轨道，审计法律制度不断趋于完善。

　　二、当前，我国审计法制建设中的不足

　　无可否认，自1982年宪法确立我国实行审计监督制度以来，审计监督制度在国家政治、经济生活中的作用日益明显，审计监督在法律规定的领域全面展开，审计机关履行职责逐步到位，审计内容不断深化，在维护经济秩序，促进社会主义市场经济体制的发展，以及推进民主和法制建设方面发挥了积极作用。但是，我们必须清醒地看到，我国审计监督制度，是在计划经济向社会主义市场经济转轨时期这个历史条件下诞生的。因此，审计理念和审计法律制度，诸如审计的领导体制、机构设置，审计职责权限、管辖范围的划分等等，无不打上这一时期的烙印。主要表现在：

　　1、审计的领导体制方面。我国宪法和审计法规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关。在我国现行审计领导体制下，审计工作与政府各项经济工作紧密相连，能够对重点领域、重点部门和重点资金实施及时有效的监督，促使政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。同时，可以迅速发现并及时纠正各种违反国家财经法纪的问题，惩治经济犯罪，促进政府各部门依法行政。但一个不容否认的事实是，这种体制，审计机关实际是政府的“内审”，某种程度上，政府的意志左右着审计机关的工作，审计机关的工作既受制于政府领导对审计工作的认知程度，也受制于政府领导的法制观念和法律意识。现实中不同程度地存在着政府领导干预审计机关依法揭露和处理被审计单位各种违规违纪问题。究其原因，既有担心揭露问题过多会影响当地政府的形象和政绩，也有我国传统中的大政府、行政权至上的陋习。事实上这种现象严重地侵害了审计机关赖以生存的独立性，大大削弱了审计的权威。
　　2、审计监督的对象方面。十几年来，随着改革开放的深入，我国预算、税收、财务、会计制度实行了重大的改革，市场经济条件下公共财政体系的建立，使财政资金分配活动的范围进一步扩展到多种所有制经济主体乃至全社会。而宪法和审计法规定的审计对象为“国有”，即对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业、事业组织的财务收支进行审计监督，这一规定已难以适应建立公共财政的要求，也难以适应以股份制为主要形式的混合所有制经济。

　　3、审计管辖范围的划分方面。随着经济主体的多元化，国外资本的进入，国外企业享有国民待遇，以及社会经济活动遵循公开、公平、公正的原则，审计法根据被审计单位财政、财务隶属关系或者产权关系确定审计机关审计管辖范围的规定，带有浓厚的计划经济色彩，很难处理当前审计管辖范围出现的问题。

　　4、在审计执法方面。审计法作为国家一部专门审计监督的法律，缺乏应有的“硬气”和“钢性”。如：审计法有“被审计单位、有关地方、部门、单位及有关人员应当…。”：“被审计单位应当执行审计决定”：“对于审计机关的意见、建议，有关地方、部门、单位应当依法及时作出决定。…应当予以协助”等等表述，而没有不执行审计决定应当如何处理的法律规定。这势必削弱了审计执法力度。